申康十年的意义在于，是中国卫生体制改革中建设现代医院管理制度探索最系统的完整案例，本文着重客观解析申康在全面预算管理的探索措施。

申康（上海申康医院发展中心）在建设全面预算管理制度的道路上已经实现“三个转变”：从部门预算到医院所有收支的全面预算；从预算备案制到预算审核制；从关注预算编制质量到注重预决算执行，由此将医院经营活动纳入预算管理轨道。

公立医院全面预算体系的四个特殊性

2005年以前，跟全国大多数公立医院一样，上海市级医院购买大型设备，或者启动大建设项目，也需要遵循相应的一套申报和审批流程。只不过，姑且不论这套流程的合理性高低，单论医院提交需求环节，就存在短板具有较强的“随意性”。

“必须尽快纠正医院临时提交需求的习惯。”申康推行全面预算管理的最初动机很简单。诞生这个想法时，申康中心陈建平主任与时任申康财务部主任王锦福的意见一致，把医院执行预算的情况纳入院长绩效考核。正是这一招，很大程度上保障了全面预算管理落地。

事实上，即便在2005年，预算管理之于医院也非陌生之物。

上海中医药大学附属岳阳中西医结合医院院长房敏回忆，当时上海好几家大型医院都在做预算管理，只是相比后来申康推行的全面预算管理，规范性显得不足。

申康正式出手前，专门给市级医院整体推行全面预算管理找过注脚。他们的研究结论认为，少数医院主动运用“预算”手段管理医院， 显然属于宝贵的尝试，但毕竟局限于医院内部，未必能很好地结合宏观政策，容易与政府目标出现背离或冲突。因此，只聚焦于微观层面的预算模式难以适应改革之需，亟须由主管部门或办医主体建立中观层面的全面预算管理体系，衔接政府目标和医院需求。

另外，他们意识到，相比企业，公立医院全面预算管理体系存在特殊性，不能照搬企业做法。申康财务部副主任黄玲萍与几位同事2015年撰写的论文《上海市级公立医院全面预算管理体系构建》，指出了这些特殊性。

一是增强公益性。作者认为，公立医院的行为和目标，要与政府意志相一致、与社会福利最大化的目标相一致，除了遵循一般管理制度，还需在以下3 个方面体现公益性：维护医疗服务和筹资公平性、提高医疗服务的宏观和微观效率、承担政策性职能。

二是遵循医疗行业的特殊性。该论文指出，我国公立医院在组织性质、管理方式、市场环境和运营模式等方面存在特殊性，因而不能直接采用企业预算模式。

三是目标层次化。依照文中观点，公立医院预算管理不能局限于提高生产效率，如提升门急诊量、出院量和手术量，还应注重提升治疗效率，如合理控制均次费用和病种费用等，奠定健康效率基础。其实，这也是目前我国政府推崇的导向。

四是适应体制改革。众所周知，长期以来，我国针对公立医院的监督管理职能散落，医院产权主体虚位，日渐成为改革发展中的突出问题。既然如此，新的全面预算管理体系要利于改革，不能成为公立医院改革进程的新阻碍。

当初，陈建平、王锦福等人未必像现在这样理解通透，但抱着“借鉴而不照搬企业全面预算管理”的指导思想，既请教上海市财政局的领导和专家，同时大量查阅国外相关资料，摸索制定《市级医院全面预算管理试行办法》。

2006年9月28日，问世仅一年的申康，印发了该办法。

截至2016年，申康构建上海市级医院全面预算管理体系，共迈过两个阶段：第一阶段为2006年至2011年，主要是立足出资人和办医主体职能，以部门预算为抓手，促进医院掌握预算管理和提升水平；第二阶段为2011下半年至今，重点是借国家实施新《医院财务制度》的契机，建立多种制度，包括预算评审、收支预算核定、工资总额预算、预算执行与预算考核等，健全医院整体预算体系。本文摘编自健康界传媒执行总编桂克全《申康维新》